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南平市第四届人民代表大会法制委员会关于《南平市朱子文化遗存保护条例(草案)》修改情况的汇报
发布时间:2016-11-24 16:05  文章来源:本站原创   【字体:

市四届人大常委会

第三十四次会议文件(四)

 

南平市第四届人民代表大会法制委员会关于

《南平市朱子文化遗存保护条例(草案)》

修改情况的汇报

——2016922在南平市第四届人民代表大会

常务委员会第三十四次会议上

南平市人大常委会法工委  邹源

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

我受南平市第四届人民代表大会法制委员会委托,作关于《南平市朱子文化遗存保护条例(草案)》修改情况的汇报。

     2016721,市四届人大常委会第三十二次会议对《南平市朱子文化遗存保护条例(草案)》(以下简称草案)进行了初次审议。会后,法工委根据常委会组成人员的审议意见,结合教科文卫委的修改建议,对草案进行了认真研究、修改。常委会副主任、法制委主任委员黄雄在审议前,就带领法工委同志赴三明尤溪开展考察调研,学习借鉴尤溪县在朱子文化研究、保护、开发和传承方面的好经验、好做法,为草案修改提供重要参考。法工委认真践行开门立法,加强调查研究,采取多种形式广泛征求社会各方的意见建议。一是,通过常委会网站向社会公开征求


意见;二是,与草案起草单位、市政府法制办等有关部门进行座谈,研究、交流修改意见;三是,先后到建瓯、政和、浦城、邵武、顺昌、建阳、武夷山等七个县(市、区)开展立法调研,实地考察各地在朱子文化遗存保护管理方面的情况,听取当地人大常委会、政府及其有关实务部门、专业机构、乡镇(街道)以及部分人大代表的意见建议;四是,发出征求意见函书面征求市委、政府、政协机关和有关部门以及常委会领导、各委室的意见。法工委在广泛听取、认真研究、充分吸纳社会各方意见的基础上,召开多次委务会议专题研究、探讨,对草案进行了进一步修改。912日,法制委会议对法工委的修改稿进行了统一审议,形成提交本次会议审议的《南平市朱子文化遗存保护条例(草案二审稿)》(以下简称草案二审稿)。现将修改情况和主要问题汇报如下:

一、关于定义和适用范围

调整对象和范围是法规所规范内容的总的设定,属于是什么的问题,是整个法规案的重要内容,其确定和表达决定着法规内容、结构安排、价值取向和功能定位。草案对朱子文化遗存的定义采用列举式表述,定义不科学、表述不清晰、表达不准确,特别是对朱子理学重要人物的罗列、排序问题存在较大意见分歧。对此,法工委专门征询了专业部门、有关专家,进行充分论证、研究,建议对朱子文化遗存的概念、内涵采用概述式表述,更加简洁、明确和全面、周延;朱子文化遗存定义、申报认定条件应当包括与朱熹弟子门生相关的遗迹、遗物;规定对与朱子理学有关的,具有重要纪念意义、教育意义或者研究价值的近代现代重要史迹、实物以及代表性建筑进行参照保护,并作为朱子文化遗存认定的重要内容,使对朱子文化遗存保护更加全面。

有的部门、县(市、区)提出,条例的适用范围窄,偏离立法本意,与分则内容设计、条款设定相矛盾。法工委经与法规起草部门沟通,充分征询专业部门、专家的意见,建议将适用范围修改为本行政区域内朱子文化遗存的认定、保护、管理和利用;对属于文物的遗存,根据法律阶位效应,有相关上位法规定的,从其规定,本条例不作重复表述。同时,条例的空间适用范围为南平市行政区域内,为此,建议条例内容中相关法律概念不重复南平市的文字表述。

二、关于遵循原则和管理体制

有的常委会委员、部门提出,朱子文化遗存保护应当充分考虑地方实际和工作需要,按照政府主导推进、专业部门主体实施、社会广泛参与原则,统筹协调、科学有效地做好保护工作。法工委经论证、研究,建议采纳这个意见,对草案遵循原则条款在文字表述上作相应修改。同时,根据基本原则,进一步理清管理体制,形成协调联动下的分工负责制,建议在草案中明确市县两级政府的组织领导和统筹协调、市级人民政府文化文物主管部门指导和监督、县级人民政府文化文物主管部门具体实施、相关行政管理部门协作配合和乡镇(街道)落实属地管理各层级间的职责;对照文化文物部门的法定职责,建议在市县两级文化文物主管部门内部设立文化文物管理机构,增强履职能力,有效开展朱子文化遗存保护监督、执法;为激发社会力量参与保护,汇集各方智慧,建议对组建专家评审咨询委员会、建立群众性保护组织、允许遗存所有权人和使用权人参与相关事务管理等制度设计进行调整,增强制度吸引力和激励性。

三、实施名录管理

有的部门、县(市、区)提出,实施名录制度动态管理,是历史文化遗存保护工作中被实践证明行之有效的经验做法,应当及时上升为法律规范。法工委经研究论证,认为该做法有利于科学有效地保护朱子文化遗存,应当充分吸纳。为规范、优化名录编制程序和要求,建立增加名录内容和规范要求”“遗存申报认定”“设置保护标志,禁止任何单位、组织和个人擅自设置、移动、涂改或者损毁保护标志等内容,并对名录提出、审核、批准、公布以及更新的权限和程序等条款进行修改和补充,作出严格规范和明确要求。同时,认为名录编制是一项系统工程,朱子文化遗存的申报、认定是名录编制的前提和基础性工作,名录编制应当包括这部分内容,建议将草案第二章章名修改为申报认定与名录编制

四、关于保护规划编制

有的县(市、区)提出,朱子文化遗存保护规划编制成本高、难度大,而各地朱子文化遗存的数量、质量不一,应当由市文广新局统一编制。法工委从朱子文化遗存保护工作的实际操作和成本效益考虑,建议采纳这一意见,规定朱子文化遗存保护规划由市人民政府文化文物主管部门编制,并报市人民政府批准实施;县级人民政府文化文物主管部门根据经批准的保护规划制定本地的详细规划,并组织实施。保护规划及其详细规划作为朱子文化遗存保护、管理和利用工作的依据,发挥规范和指导作用。同时,规定了各地应当注重朱子文化遗存保护与当地经济建设、社会发展的协调、融通,做好保护规划及其详细规划与其他各项规划的衔接。

五、关于保护区域的划定和管理

有的部门、县(市、区)提出,应当对保护范围、建设控制地带进行科学化界、区别管理,防止它们的区域和功能交叉重叠。法工委经实地调研和组织专家论证认为,朱子文化遗存保护范围、建设控制地带应当具有明确性和强制性。为此,建议对草案第十四条、十五条进行修改,明确它们的界线划定依据和项目建设要求,规定对保护区域内影响遗存保护,危害遗存安全、破坏遗存历史风貌,以及非法建设三种情形的建筑物、构筑物等地面附着物的处理方式,根据立法技术要求,将保护范围”“ 建设控制地带等名词解释性条款调整到附则。

有的部门提出,保护范围和建设控制地带内项目建设施工审批应当充分考虑技术审查因素,让法律规范接地气、可执行。为此,建议采纳这一意见,并在草案条款上作相应调整、修改,规定建设单位或者个人在申请办理规划许可时,应当同时提交经所在地县级人民政府文化文物主管部门批准的朱子文化遗存保护的具体方案。

有的部门、县(市、区)还提出,朱子文化生态保护区缺乏权威定义,容易与自然生态保护区混淆,与保护范围、建设控制地带区域重合。法工委在征求环境保护等有关部门意见后,建议删去草案第二十一条,并对草案二十二条进行相应的修改。

六、关于实施原址保护和流通转让

常委会委员和社会各方面普遍认为,朱子文化遗存是不可再生的珍贵文化资源,是我市乃至国家、民族不可多得的文化财富,因此,要科学设置保护管理的制度规范,进行有效管理,避免保护不当造成遗存的破坏和私自流通造成遗存的流失。为此,建议增加原址保护条款,作为草案二审稿第二十四条,规定朱子文化遗存实施原址保护,任何单位、组织和个人不得擅自迁移、拆除,因特殊原因确需迁移异地保护或者拆除的,应当按照规定程序报批;增加朱子文化遗存的流通转让应当符合国家有关法律、法规的规定,并报所在地县级人民政府文化文物行政部门备案规定,作为草案二审稿第二十八条。

七、关于修缮保护责任

有的县(市、区)提出,对朱子文化遗存所有权人和使用权人都设定修缮、保养义务,扩大了义务主体范畴,应当根据遗存权属区别划定相应的责任主体。对照文物保护法规定,建议按照遗存权属确定修缮保养的责任人,明确国有朱子文化遗存的保护责任人为该遗存的使用权人,非国有朱子文化遗存的保护责任人为该遗存的所有权人。同时,对保护责任人维护修缮能力和进行修缮施工要求作出规定。

八、关于征集收购和捐赠出借

有的部门、县(市、区)提出,政府应当改变单纯依靠行政手段的管理方式,在征集收购朱子文化资料、实物和鼓励单位、组织和个人捐赠或者出借朱子文化资料、实物中,应当充分尊重市场规律,积极利用经济手段,更好发挥政府的引导、协调、推动作用。按照国家关于转变政府职能、提升政府治理能力的改革要求,建议采纳这一意见,对草案第二十五条进行修改,体现尊重单位、组织和个人的意愿,符合公平、自愿、协商原则,实施奖励措施等内容。

九、关于保护与开发、保护与传承

在征求意见中,常委会委员、各部门和县(市、区)普遍认为,要正确处理朱子文化遗存保护与开发的关系,坚持保护为前提的原则,允许对朱子文化遗存资源进行适度开发、利用,发展文化产业和旅游项目,但不得破坏、损毁遗存。法工委认为本条例立法初衷在于对朱子文化遗存保护工作进行调整、规范和保障,意在保护遗存,确保遗存安全、完整。为此,建议在对朱子文化遗存开发利用的条款中,明确这种开发利用是属于保护性的,应当与朱子文化遗存的历史价值、结构特点相适应,不得擅自改变遗存主体结构和外观,不得危害遗存及其附属设施的安全。

另外需要说明的是,在调研座谈中,有的地方和部门提出,应当坚持固态保护,活态传承原则,在条例体例上增加朱子理学的传播传承的内容。法工委充分认为,朱子文化作为闽北文化之根、之根、之最,要按照省委一区五工程的决策部署,以立法形式、从顶层设计上保护建设好这一文化品牌,同时保护和传承是不可割裂的,是相辅相成的关系,应当在保护好朱子文化遗存本体及其历史风貌的同时,加强研究、交流和宣传,扩大影响。但是,考虑本条例的体量、结构布局、立法条件方面情况,特别是省人大常委会正着手起草非物质文化遗产保护的法规,为避免造成与上位法相抵触、不一致。为此,建议本条例只对朱子文化遗存所体现的优先传统文化的宣传教育、研究交流、传播传承内容,只作原则性、概括性规定,不作具体阐述。

十、关于执法监督保障

有的部门、县(市、区)提出,应当加强执法监督和保障,确保本条例能够真正落到实处。为此,法工委建议对草案第四章执法监督与保障条款内容进行补充完善,规定部门间应当协调联动、履职尽责,增加日常巡查、专项检查、联合执法、应急处理等制度设计,加强经费保障,明确朱子文化遗存保护专项资金的来源渠道和使用管理要求。

十一、关于罚则

有的部门、县(市、区)提出,法律责任部分应当明确违法本条例规定的具体情形及细化违反行为的情节规定,明确法律责任,压缩自由裁量幅度,保障公正执法,确保法规有效实施。为此,建议对草案罚则部分进行相应修改,明确根据事实、违法情节轻重,对不同的处罚主体规定相应的处罚种类和处罚幅度。

这里还有一个问题需要说明,在调研座谈中有的地方、部门提出执法主体职责交叉问题,法工委研究认为,本条例的执法主体是文化文物行政部门,对罚则中列举的违反本条例规定行为的处罚,是对其行为结果的处罚,而不是对违法具体行为的处罚,不存在交叉执法的问题。

  此外,还对草案作了一些文字表述上的修改和条序的相应调整,在此不一一说明。

    草案二审稿和以上汇报是否妥当,请审议。

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